Izazovi i granice centralizovane kontrole ustavnosti – evropski model

Eudaimonia Br. 1 (2017)

Teodora Miljojković

Studentkinja treće godine osnovnih studija Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, teodora.miljojkovic@gmail.com.

UDK 341.24(436)

U ovom radu biće izloženi geneza i osnovne karakteristike Evropskog modela kao i razlozi zbog kojih je prihvaćen u evropskim zemljama, kako po završetku Drugog svetskog rata, tako i devedesetih godina u zemljama postsocijalističkog režima. Poslednji segment rada biće posvećen pitanju krize evropskog modela – koji su to problemi uočeni u praksi evropskih ustavnih sudova, kao i da li postoji potreba i tendencija ka decentralizaciji kontrole ustavnosti i zakonitosti.

Ključne reči: Kontrola ustavnosti. – Ustavni sud. – Austrijski model. – Problemi u praksi.

UVOD

Pravnu istoriju savremene Evrope obeležila je ne samo težnja ka većoj međusobnoj nezavisnosti institucija proisteklih iz učenja o tradicionalnoj podeli vlasti, već i osnivanje posebnih državnih organa, ustavnih sudova, nastalih kao odgovor na nove političko-pravne zahteve tadašnjeg demokratskog društva. Razvoj ustavnih sudova započet je po završetku Prvog svetskog rata, a svoj najveći domet dostigao je nakon pada socijalističke ustavnosti. Teorijsko opravdanje institucije ustavnog sudstva dao je uticajni pravni teoretičar Hans Kelzen (Hans Kelsen). Na Kelzenovim idejama konstituisan je takozvani centralizovani model kontrole ustavnosti, kao novo rešenje u odnosu na alternativu u anglosaksonskom pravu – decentralizovani model, čije se osnovne odlike mogu uočiti prevashodno iz analize američke sudske prakse. Teorijska podela na centralizovani i decentralizovani model, tj. „američki“ i „evropski“ model, pripisuje se italijanskom juristi Mauru Kapeletiju (Mauro Cappelletti)

Kontrola ustavnosti, kao efikasno pravno sredstvo ograničenja ne samo državnih organa vlasti već i samog demokratskog društveno-političkog uređenja, tekovina je relativno novijeg doba.[1] Ideal ustavom ograničene vladavine predstavlja deo tradicije političke misli Zapada, ali je sama ideja o sudijama kao čuvarima ustavnog poretka svoju praktičnu primenu dobila tek nakon osnivanja Sjedinjenih Američkih Država.[2] Iako kontrola ustavnosti nije neposredno pomenuta u američkom ustavu, pri formiranju države široko je prihvaćeno shvatanje da bi sudije imale takvu vrstu ovlašćenja, što ističe i Aleksandar Hamilton (Alexander Hamilton) u delu „Federalistički spisi“.[3] U evropskim zemljama kontinentalnog prava su se, sa druge strane, ustavotvorci i teoretičari isprva opirali ideji kontrole ustavnosti prevashodno zbog njene funkcije ograničenja predstavničkog organa vlasti, oličenog u parlamentu. Među predvodnicima pravne misli postojao je strah da će neposredno prihvatanje ustavne kontrole dovesti do ustrojenja „vladavine sudstva“, koja ne uživa društveni legitimitet svojstven predstavničkom telu. Model evropskih ustavnih sudova kakve poznajemo danas nastao je na teorijskim postulatima austrijskog teoretičara Hansa Kelzena.

ISTORIJSKI PRESEK AUSTRIJSKOG MODELA – KELZENOVSKI SUD

Poseban državni organ – Zaštitnik ustava

Kelzen je, kao pravni teoretičar, ali i pisac austrijskog Ustava iz 1920. godine, bio utemeljivač ideje o formiranju posebnog državnog organa „zaštitnika ustava“ (Hüter der Verfassung), iako se slične ideje mogu uočiti još kod Merkla i Jelineka.[4] Opredeljujući činilac za ustrojenje takvog organa bila je potreba da se na delotvoran način zaštiti novouspostavljena austrijska federacija.[5] Neki pravni teoretičari smatraju da je izvorno ideja potekla od političara Karla Renera (Carl Renner), a da joj je Kelzen samo dao pravnu formu.[6] Budući da tadašnja politička ali ni naučna elita nisu podržavale ideje o uspostavljanju nezavisnog ustavonadzornog organa, Kelzen je 1928. napisao članak kojim nastoji objasniti i opravdati instituciju ustavnog sudstva.[7]

Da bi se razumela ideja centralizovane kontrole ustavnosti sadržane u ovlašćenjima jednog organa, potrebno je objasniti Kelzenovo shvatanje pojmova samog ustava i zakonitosti. Iz pravnopozitivističke pozicije koju je Kelzen zastupao, imanentno značenje ustava je saznatljivo – to je osnovni akt pozitivnog prava koji prevashodno služi uspostavljanju državnih organa vlasti i procedura njihovog izbora, koji će kasnije doneti i sprovesti pravne akte, saglasno sa Ustavom. Dakle, po Kelzenu ustav nije metapravni koncept niti postoji van formalnog akta u kojem je donesen. Ovako koncipiran pojam ustava možemo nazvati hijerarhijski određenim, samoreferentnim sistemom normi: svaka pravna norma je zakonita zato što proističe iz više zakonite pravne norme, zbog čega bi se moglo tvrditi sledeće: niže pravne norme svoju valjanost crpe iz zakonitosti viših pravnih normi i krajnjom redukcijom, samog ustava.[8] U skladu sa time, zakonitost se može definisati kao „odnos podudarnosti“ nižih pravnih akata sa ustavopravnim normama. Uloga ustavnog suda jeste da institucionalno zaštiti hijerarhijski odnos pravnih akata, kao i da poništi one pravne akte koji nisu u skladu sa ustavom, konačno i apsolutno.

Svoju ideju o posebnom, nezavisnom organu opravdao je argumentom nepodobnosti drugih organa vlasti da vrše tu funkciju. Naime, redovni sudovi ne bi mogli da vrše kontrolu ustavnosti iz razloga već pomenutog skeptičnog odnosa evropskog društva prema širokim ovlašćenjima sudske vlasti, ali i nepoznavanju načela stare decisis, dok legislatorno telo nema kapacitet niti unutrašnje institucionalne mehanizme da sprovede takvu kontrolu.[9]

Ustavni sud kao „ negativni zakonodavac“

U odgovoru na kritiku ustavnog suda kao „nadzakonodavca“, Kelzen nije negirao politički karakter ove institucije. Naime, za razliku od zakonodavca čija je uloga kreatorna – pozitivna, ustavni sud je ovlašćen da odluči šta pravo jeste, kao i da uskrati pravnu snagu onome što pravo nije (poništenjem pravnih akata nesaglasnih sa ustavom), stoga neminovno ima karakter zakonodavnog tela, ali u negativnom smislu.[10] Razlog zbog kojeg Kelzen daje prednost centralizaciji kontrole ustavnosti leži u mogućnosti tog nezavisnog organa da proglasi nevažećim pravne akte nesaglasne sa ustavom, što u decentralizovanom sistemu oličenom u anglosaksonskoj praksi, nije moguće. U američkom modelu, redovne sudije mogu odlučivati samo o ustavnosti propisa koji se primenjuje u konkretnom slučaju, ali njihova odluka vezuje samo stranke u sporu, tj. nema apsolutno i konačno dejstvo. Kelzen je izrazito naglašavao značaj ovlašćenja ustavnog suda da poništava neustavne akte:

Ustav kojem nedostaje garancija poništavanja neustavnih akata u tehničkom smislu i nije u potpunosti obavezujući”.[11]

Po navodima pojedinih teoretičara, diferencijacija između pozitivnog i negativnog zakonodavca zasnivala se na odsustvu jemstava osnovnih ljudskih prava unutar pozitivnopravne koncepcije ustava:

„Kelzen je smatrao da ustavi ne bi trebalo da sadrže odeljak o osnovnim ljudskih pravima, koje je dovodio u vezu sa prirodnim pravom, zbog njihovog otvorenog karaktera. Presuđivanje po žalbama zbog povrede prava bi nesumnjivo oslabilo pozitivistički pristup sudija, a time i urušilo legitimitet samog sudstva, budući da bi se tako negativan zakonodavac pretvorio u pozitivnog“.[12]

Ono što je Kelzen već tada video kao problem, primetno se manifestovalo u daljem istorijskom razvijanju ustavnosudske prakse u Evropi.

Tri generacije ustavnih sudova

Po austrijskom modelu nastale su tri generacije ustavnih sudova u evropskim zemljama: prva nakon Drugog svetskog rata, druga u Španiji i Portugaliji po ukidanju totalitarističkih režima, a treća devedesetih godina u mladim demokratijama bivših socijalističkih zemalja.[13] Razlozi prihvatanja ovog modela u sva tri naleta u osnovi su slični – ponovno prihvatanje liberalno-demokratskih vrednosti postavilo je nove zahteve institucionalne zaštite poretka, kojima uspostavljanje decentralizovane kontrole ustavnosti ne bi pristajalo. Ipak, tadašnja ostvarenja ustavnog sudstva znatno su odstupila od primarne ideje: pored nadzora nad hijerahijom pravnih normi i očuvanja federalnog načela, Kelzenovom sudu pripala je i funkcija zaštite osnovnih ljudskih prava. To svoje ovlašćenje ustavni sud vršio je putem tumačenja i interpretacije tzv. prirodnog prava –  primera radi, u obrazloženju odluka nemačkog Saveznog ustavnog suda, u prvim godinama nakon konstituisanja, korišćeni su izrazi poput „fundamentalni postulati pravde“, „norme objektivnog morala“, „suprapozitivna osnovna norma“ i sl.[14] Ovim putem potvrđen je, ali i ojačan, politički karakter ovog državnog organa.

STRUKTURA EVROPSKOG MODELA

Načelo pravne sigurnosti

Opredeljujući element za uvođenje evropskog modela jeste načelo pravne sigurnosti, veoma vrednovano u zemljama kontinentalnog prava. Kelzen je ovaj princip smatrao odlučujućim razlogom koncentracije ovlašćenja normativne kontrole kod jednog državnog organa. Budući da evropska pravna tradicija ne poznaje načelo stare decisis, ukoliko bi svi redovni sudovi bili ovlašćeni da odlučuju o ustavnosti akata, moglo bi doći do nedoslednosti u ostvarivanju pravnog poretka, zbog čega se centralizacija nametnula kao optimalno rešenje.

Još jedna karakteristika evropskog modela – kontrola in abstracto, takođe se može pripisati  ovom načelu. Naime, ukoliko bi sud odlučivao o ustavnosti u konkretnom slučaju, usled nepoštovanja ranije donetih odluka, mogao bi stupiti u  stanje kontradikcije čak i sa sopstvenim rezonovanjem u sličnim slučajevima. Dakle, usled nedostatka načela stare decisis, očuvanje pravne sigurnosti sa jedne strane zahtevalo je centralizaciju normativne kontrole, a sa druge je uticalo na rešenje da se o ustavnosti određenog akta odlučuje tek u posebno pokrenutom postupku, nezavisno od broja slučajeva u kojima se to ustavno pitanje može javiti kao sporno. Danas se ovaj razlog može sporiti:  iako formalno kontinentalno pravo ne poznaje institut precedenta, ne može se poreći poštovanje ranije donetih odluka pri odlučivanju, kao ni doslednost odluka viših i nižih sudova.

Institucionalna nezavisnost

Faktička funkcionalnost ustavnog suda uslovljena je njegovom institucionalnom nezavisnošću. Ovaj uslov može se razmatrati kroz više okvira: prvenstveno, podrazumeva odvojenost ali i svojevrsnu autentičnost ustavnih sudova u odnosu na druge organe vlasti, koja se ogleda u različitosti ovlašćenja, postupka odlučivanja, kao i stupanja u zvanje. Proceduralna pravila izbora ustavnih sudija u odnosu na redovne značajno ukazuju na  drugačiji karakter ove dve grane vlasti. Jedan od razloga za prihvatanje centralizovanog sistema u evropskim državama jeste prigovor demokratičnosti, upućen decentralizovanoj kontroli redovnih sudija.[15] Naime, blisko povezano sa argumentom nepodobnosti redovnih sudija da procenjuju ustavnost jeste i pitanje njihovog legitimiteta. Šta je opravdanje nadležnosti redovnih, načelno birokratski postavljenih sudija da procenjuju ustavnost akata donetih u unapred propisanom postupku od strane demokratski izabranog legislatornog tela? Domašaj tog prigovora umanjuje se u centralizovanom sistemu utoliko što članovi ustavnog suda stupaju u funkciju na drugačiji, relativno demokratičan način u odnosu na redovne sudije. Još jedan od mehanizama da se ojača legitimitet ustavnih sudija i zaštiti od potencijalnog političkog pritiska jeste ograničenje mandata i mogućnosti reizbora. Iako je ustaljeno teorijsko polazište da je načelo stalnosti sudske funkcije najbolja garancija autonomije sudskog odlučivanja, postoje i drugačija mišljenja: sudska nezavisnost bi mogla biti garantovana i ukoliko se mandat sudija odredi na određeni vremenski period, bez ili sa ograničenom mogućnosti reizbora.[16] U takvom institucionalnom okviru, sudija nema podsticaja da uskladi svoje odluke sa preferencijama i interesima političke većine čija bi mu podrška bila potrebna pri odlučivanju o ponovnom izboru.[17] Zanimljiv argument za uvođenje posebnog organa sa nadležnošću normativne kontrole jeste oslobađanje redovnih sudija od političkog pritiska pri vršenju funkcije. Naime, postojanje odvojenog organa nadležnog za kontrolu ustavnosti može doprineti očuvanju nezavisnosti ostatka redovnog sudstva, koje će onda primenjivati pravo bez bojazni da će njihove odluke imati neminovno politički karakter.[18] Od značaja za nezavisnost ustavnog sudstva jeste i pitanje konačnosti njegovih odluka – ukoliko postoji institucionalno ovlašćenje parlamenta da uloži veto na donesenu odluku o neustavnosti i poništeni akt ponovo stupi na snagu, to bi neminovno smanjilo legitimnost ustavnog sudstva. Zbog toga, u većini zemalja centralizovanog sistema ova mogućnost nije predviđena.[19]

Demokratičnost postupka pred ustavnim sudom

Poimanje značaja i uloge ustavnog suda, u teoriji ali i javnom diskursu, neprekidno se menja, u skladu sa istorijskim i političkim promenama svake pojedinačne države u kojoj je uspostavljen. Kelzenova svrha centralizovanog organa nije sezala dalje od kontrole podudarnosti opštih pravnih akata sa ustavom i očuvanja federalnog načela, dok se nakon Drugog svetskog rata primarno isticala funkcija zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda. Treći talas razvoja ustavnog sudstva u postkomunističkim zemljama otvorio je novi pravac teorijske diskusije: težište debate prebačeno je na konkretne posledice ustavnosudske kontrole u zasnivanju i očuvanju demokratskog poretka.[20] Postavlja se pitanje – da li ustavni sud zaista ima institucionalne ali i faktičke kapacitete da ta očekivanja ispuni, i od čega zavisi mera u kojoj će biti uspešan u tome? Da bi se govorilo o efikasnosti ustavnog suda u uspostavljanju pravičnog i zakonitog okvira političkih procesa, kao i zaštiti osnovnih prava i sloboda građana, neophodno je institucionalno obezbediti demokratičan pristup ovom državnom organu. U većini zemalja, to i jeste učinjeno, predviđanjem širokog kruga lica ovlašćenih za pokretanje postupka normativne kontrole pred ustavnim sudom (predlogom, inicijativom ili tužbom).

Još jedan bitan faktor demokratizacije ovog organa jeste postupak pokrenut ustavnom žalbom, koji omogućava zaštitu svakom građaninu čija su osnovna ljudska i manjinska prava povređena pojedinačnim aktima državnih organa. Ustavna žalba prvi put je predviđena u Nemačkoj (Verfassungsbeschwerde) , ali vremenom je prihvaćena u skoro svim evropskim zemljama koje su prihvatile centralizovanu kontrolu ustavnosti, u koje se ubraja i Srbija. Ustavom iz 2006. uvedena je nadležnost Ustavnog suda da štiti ljudska i manjinska prava od svakog akta javne vlasti, čime se ustavni sud približava redovnom sudstvu i sve više pretvara u „sud običnih ljudi“.[21]

Nadležnost ustavnog suda

U većini zemalja Evrope, nadležnost ustavnog suda taksativno je određena samim ustavom, što je važan preduslov očuvanja nezavisnosti ove institucije. Nadležnosti ustavnog suda najbolje se mogu sagledati na primeru Nemačke, budući da Savezni ustavni sud ima daleko šira ovlašćenja u poređenju sa ustavnosudskim modelima drugih evropskih država. Institucionalna snaga ovog Suda oličena je u njegovoj praksi: od samog osnivanja, Sud je donosio odluke od izrazitog značaja za pravnu i političku budućnost Nemačke (u vezi sa izgradnjom nemačke vojske, pristupu NATO-u, o Mastrihtskom i Lisabonskom ugovoru o Evropskoj uniji).[22] Pored ustavne žalbe, u nadležnosti ovog Suda po Bonskom ustavu još se ubrajaju: rešavanje organskih sporova između saveznih organa, federalni sporovi, sporovi između država članica, normativna kontrola u različitim oblicima (osnovna i incidentna, apstraktna i konkretna), izborni sporovi, postupci za zaštitu Ustava (odlučivanje o gubitku osnovnih prava, zabrana političkih partija, mere protiv sudija koje vređaju Ustav, kao i najzad, postupak po tužbama protiv predsednika države. Pored ovih izvornih nadležnosti, Savezni ustavni sud preuzeo je i specifičnu funkciju zaštite ustavnog identiteta Savezne Republike Nemačke u procesima evropskih integracija. Ovu nadležnost preuzeo je najpre zbog nepodudarnosti određenih odluka Evropskog suda pravde sa odredbama o osnovnim pravima nemačkog Ustava. [23]

Savezni ustavni sud poslužio je kao primer ostalim državama u zasnivanju nadležnosti ustavnih sudova, doduše, u znatno manjem obimu, što je posledica prilagođavanja „četvrtog organa vlasti“ konkretnim pravnim prilikama svake pojedinačne zemlje.

U praksi pojedinih ustavnih sudova, normativna kontrola značajno je odstupila od Kelzenovog teorijskog modela, čime su ustavni sudovi počeli vršiti novu funkciju, na šta nisu izričito ovlašćeni ustavima zemalja u kojima deluju.  Naime, ustavni sudovi Francuske, Nemačke i Italije su vremenom, pored donošenja odluka o neustavnosti akata unutar normativne kontrole, počeli donositi i interpretativne odluke. Interpretativne odluke podrazumevaju dopisivanje zakona u slučajevima kada je to potrebno, čime se ustavne sudije udaljavaju od redovnih nadležnosti i faktički postaju pozitivni zakonodavac.[24] U ovim slučajevima, sudovi ne poništavaju akt čija je ustavnost sporna, već ga proglašavaju uslovno ustavnim – naime, osporeni akt se proglašava u skladu sa Ustavom, pod uslovom da se tumači onako kako to čini ustavni sudija u obrazloženju svoje odluke. Ovakvo postupanje ustavnog suda najčešće se opravdava očuvanjem državnopravnog poretka i opstankom postojećih zakona, uz određene ustavnosudske korekture koje se slobodno mogu nazvati legislatornim. Sadržina ovakvih odluka je pre ius dare nego ius dicere karaktera, a pored navedenih zemalja, javljaju se i u Austriji i Švajcarskoj.[25] Iako se naizgled čini da na ovaj način ustavni sud zauzima mesto zakonodavca, zapravo je suprotno – ustavni sud sa zakonodavnom vlašću prelazi iz odnosa konfrontacije u svojevrsan odnos koordinacije – popunjavajući pravne praznine i dajući „ustavno tumačenje“ zakona, „odmenjuje“ zakonodavca i osigurava opstanak važećih zakona, što kao dalju posledicu ima stvaranje pravne sigurnosti kod građana. U ovim državama ustavni sud nesumnjivo ima značajniju ulogu u održanju, ali čak i kreiranju demokratskog pravnog poretka nego što je to slučaj u zemljama u tranziciji. Prilagođavanjem svog delovanja društvenim i političkim prilikama u državi, opstaje kao značan akter pravnog života, gradeći poštovanje kod drugih organa vlasti, kao i samih građana. Ipak, ono što svakako ostaje sporno jeste pitanje opravdanosti uspostavljanja i vršenja novih ovlašćenja, kada ona ne proizlaze neposredno iz ustava.

PROBLEMI EVROPSKOG MODELA – OSVRT NA PRAKSU

Preopterećenost ustavnih sudova

Savremene tendencije proširenja nadležnosti ustavnih sudova širom Evrope koji se pravdaju ojačanjem zaštite ljudskih i manjinskih prava i očuvanjem demokratskog poretka, različito se mogu reflektovati na samu praksu. Dok pojedina ustavnosudska ovlašćenja u zapadnoj Evropi dovode do preopterećenja sudova usled proliferacije zahteva ustavnosudske zaštite, u nekim zemljama, kao što je i naša, postoje gotovo kao retko korišćena pravna mogućnost. Takav je slučaj sa nadležnošću rešavanja konkretnog spora ustavnosti. Konkretna kontrola ustavnosti karakteristična je za decentralizovan sistem, dok u evropskom modelu redovni sudovi u većini zemalja nisu ovlašćeni da ispituju ustavnost akta koji treba da primene u konkretnom slučaju. Ipak, to ne znači da se radi rešenja konkretnog spora ne mogu obratiti ustavnom sudu za pomoć, štaviše, oni to vrlo često čine ukoliko sumnjaju u ustavnost određenog pravnog akta. Konkretan spor ustavnosti institucionalizovan je u  Nemačkoj, Austriji, Španiji, Italiji, Portugaliji, Rusiji i drugim zemljama evropskog modela.[26] Iako prekopotreban, upravo ovaj postupak stvorio je primetan problem u praksi – usled prevelikog broja postavljenih pitanja, ustavnom sudu treba više vremena u radu, što neminovno dovodi do odlaganja u odlučivanju. Domašaj ovog problema zavisi od prosečnog vremenskog perioda u kojem ustavni sud donose svoju odluku, što svakako varira od države do države. Ekstremni slučaj javio se 1977. godine kada je Evropski sud pravde presudio da je Nemačka prekršila član 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koji garantuje pravo na pravično suđenje, time što je Saveznom ustavnom sudu Nemačke bilo potrebno sedam godina i četiri meseca da odgovori na postavljeno ustavno pitanje.[27] Značaj ovog problema nije samo u tome što koči rad sudova i drži stranke spora u neizvesnosti: veliki broj nerešenih predmeta i proces čekanja na odgovor može i znatno smanjiti podsticaj redovnih sudija da postavljaju pitanja čak i kada ozbiljno sumnjaju u ustavnost određenog akta, čime je posredno ugroženo načelo pravne sigurnosti.

Sa druge strane, slučaj u našoj zemlji je potpuno drugačiji. Naime, iako redovni sudovi jesu ovlašćeni da postavljaju pitanja Ustavnom sudu, u praksi oni to retko čine. Konkretni ustavni spor nije neposredno predviđen Ustavom već proizlazi iz ustavne norme da je sud takođe jedan od ovlašćenih predlagača za pokretanje postupka ustavnosti.[28]

Nešto detaljnije ovaj postupak reguliše Zakon o Ustavnom sudu:

„Ako se u postupku pred sudom opšte ili posebne nadležnosti postavi pitanje saglasnosti zakona ili drugog opšteg akta sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, sud će, ako oceni osnovanim takvo pitanje, zastati sa postupkom i pokrenuti postupak za ocenu ustavnoti ili zakonitosti tog akta pred Ustavnim sudom“ .[29]

Postavlja se pitanje – zbog čega je jedan postupak pred ustavnim sudom u drugim evropskim zemljama toliko zastupljen u praksi da dovodi i do preopterećenosti suda, dok je njegov značaj u našem pravnom sistemu gotovo neprimetan? Uzrok može biti nedovoljno definisan ustavnopravni okvir, ali i nedostatak odgovarajućih procesnih pretpostavki – Zakon o Ustavnom sudu ne sadrži odredbe o tome da li je ovo izričito ovlašćenje suda ili i stranke mogu istaći prigovor neustavnosti, ali ni garancije u pogledu ograničenja roka u kom Ustavni sud može dostaviti odgovor.[30] Navedene praznine mogu biti razlog što ovaj postupak nije deo naše prakse ali tome svakako doprinose razlozi tradicije – moguće je da redovne sudije ne postavljaju pitanja Ustavnom sudu zato što, prosto, nisu navikle. Premda bi iz našeg Ustava moglo proizaći čak i da sudije mogu same u okviru svoje nadležnosti odlučivati da odbace akt koji smatraju neustavnim i neposredno primene Ustav, čime bi se naš sistem približio decentralizovanom modelu, u našoj teoriji, ali i među sudijama, ustaljeno je stanovište da redovne sudije nemaju pravo ekscepcije neustavnosti i da bi ispitivanje ustavnosti akata u redovnom postupku dovelo do velike pravne nesigurnosti.[31] Budući da na to načelno nisu ovlašćene, redovne sudije se retko osećaju pozvanim da ispituju ustavnost opšteg akta, što se može smatrati razlogom što ne pokreću postupak o konkretnom ustavnom sporu.[32]

Ipak, iako postoje nadležnosti našeg Suda koje su gotovo deklarativnog karatera, daleko od toga da rad Ustavnog suda nije opstruiran velikim brojem predmeta o kojima odlučuju. Uzrok toga jeste postupak po ustavnoj žalbi. Pravno sredstvo slično ustavnoj žalbi postojalo je ranije u jugoslovenskom pravnom sistemu, ali Ustavom Republike Srbije iz 2006, po ugledu na druge evropske zemlje, građanima je omogućeno da neposredno pristupe Ustavnom sudu radi zaštite svojih osnovnih i manjinskih prava. Sa stanovišta zaštite građana od samovoljnih akata javnih vlasti, uvođenje postupka po ustavnoj žalbi može se smatrati velikim napretkom u uspostavljanju pravičnog demokratskog poretka. Iz prakse, ipak, izviru problemi sasvim drugačije prirode. Pravo  na upotrebu ustavne žalbe dosta je ekstenzivno postavljeno, utoliko što se može izjaviti uvek kada žalilac smatra da mu je neko ustavno pravo povređeno, bez obzira na to što je pre toga imao delotvornu, čak i sudsku zaštitu.[33] Mnogi pisci i sudije smatraju da se,  usled prevelikog broja ustavnih žalbi o kojima odlučuje, Ustavni sud pretvorio gotovo u žalbeni sud, koji više nema institucionalnih kapaciteta da se posveti kontroli ustavnosti i zakonitosti pravnih akata.[34] Ovaj problem nije specifičnost samo našeg zakonodavstva, već je prisutan i u drugim evropskim zemljama u kojima je taj postupak predviđen.[35] Rasterećenje sudova omogućilo bi se preraspodelom nadležnosti ili pooštrenjem uslova za pokretanje postupka po ustavnoj žalbi, što bi osiguralo efikasniju pravnu zaštitu ali i očuvanje načela pravne sigurnosti.

Preopterećenost sudova ne otežava samo rad ustavnog suda, već ugrožava i poverenje građana u institucionalnu snagu ovog državnog organa.

Institucionalna snaga i poverenje građana

Ustavni sud, kao nezavisni organ i zaštitnik ustavnosti, budući da nije neposredno izabran od strane građana, u svom radu ne podleže političkoj odgovornosti. Upravo zbog toga, zajedno sa samim nastankom ovog organa, javilo se i pitanje njegovog legitimiteta. Budući da se ustavne sudije ne biraju na demokratski, neposredan način, a takođe njihov mandat nije uslovljen voljom političke većine, ustavni sud je neminovno ovlašćen da deluje i uprkos volji građana (counter-majoritarian difficulty).[36] Iz tog razloga su države koje počivaju na neupitnoj supremaciji zakonodavne vlasti na instituciju ustavnog suda gledale krajnje skeptično.[37] Opravdanje za uspostavljanje ovog organa leži u zaštiti vrednosti koje proizlaze iz samog Ustava kao izraza suverenosti svih građana, zbog čega Ustavni sud treba u okviru svoje nadležnosti da zaštiti ustavni i pravni poredak od društvenog stanja koje je De Tokvil (Alexis De Tockqueville)  nazivao „tiranijom većine“. Iz navedenog proizlazi da ustavnom sudu nije neophodna podrška javnosti, ali ni drugih organa državne vlasti kako bi koristio svoja ustavom garantovana ovlašćenja. U našem pravu, čak ni pitanje delotvornosti odluka Ustavnog suda, na teorijskom nivou, nije sporno, budući da su obaveznost i način izvršenja predviđeni samim Ustavom: to znači da je svako, a pod time i organ vlasti i svi građani, dužan sprovoditi odluku Ustavnog suda, bez obzira da li je opravdava ili ne.[38] Ipak, da li je zaista u praksi tako – da li Ustavni sud može i treba institucionalnu snagu crpeti samo iz Ustava, nezavisno od drugih organa vlasti, pa i  samog društva? Iako Ustav iz 2006. nalaže da Ustavni sud određuje izvršenje svojih odluka, kada je to potrebno, on ne raspolaže represivnim mehanizmima da bi to obezbedio. Kako se ne bi sveo na savetodavni organ u slučajevima kada postoji pretnja da njegove odluke neće biti izvršene dobrovoljno, Zakonom o Ustavnom sudu predviđeno je da će izvršenje obezbediti organ izvršne vlasti – Vlada. Ova zakonska odredba ukazuje da institucionalna snaga Ustavnog suda u velikoj meri zavisi od spremnosti Vlade da poštuje i sprovede njegove odluke – do kojih problema ova institucionalna uslovljenost može dovesti najbolje se može sagledati u postupku po ustavnoj žalbi. Budući da je obaveza Vlade da uredi isplatu naknade štete podnosiocima čija je žalba usvojena, usled prekomernog broja predmeta, često period izvršenja traje i duže od perioda odlučivanja. Još jedan razlog poteškoća u ostvarenju pravnih dejstava odluka Ustavnog suda jeste činjenica da krivičnim zakonodavstvom nije precizno definisano pitanje krivične odgovornosti zbog neizvršenja odluke USS-a.[39]

Uporedno zakonodavstvo takođe daje brojne primere nepoštovanja odluka ustavnih sudova od strane drugih organa – najčešće je reč o nedoslednosti odluka redovnih sudija i interpretativnih odluka ustavnog suda.[40]

Slučajevi iz prakse ukazuju da ustavni sud kao organ specifične pravne prirode, sa elementima i političkog i pravnog karaktera, ipak ne može delovati u društvu bez institucionalne podrške. Taj zaključak posredno proizlazi i iz njegove uloge „zaštitnika ustavnog i pravnog poretka“ – budući da se njegova nadležnost prostire na čitav pravni sistem, neophodno je da ga druge institucionalne strukture tog sistema prihvate kao autoritet. Ipak, institucionalna snaga ne zavisi samo od podrške drugih grana vlasti, već i samog društva. Poverenje građana u sposobnost i efikasnost ustavnog suda da zaštiti njihova prava i očuva pravnu sigurnost ne utiče samo na autoritet suda, već i autoritet samog ustava.

ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

Institucija ustavnog suda, kao odraz centralizovane kontrole ustavnosti, vremenom je menjala svoja obeležja, u skladu sa potrebama konkretnih pravnih sistema i društava zemalja u kojima je usvojen. Usled pomenutih problema ustavnog suda, ali i prisutne tendencije da, ovlašćen ustavom ili konkretnim političkim prilikama, sve češće izlazi iz svoj „ustavnog prostora“, otvara se pitanje moguće krize evropskog modela kakvim ga teorija poznaje. Sa stanovišta delotvornosti rada ovog rada, otvara se pitanje decentralizacije kontrole ustavnosti. U nekim zemljama, kao što su Portugalija i Italija, to je delimično i moguće, ali u većini država-naslednica duge kontinentalne tradicije, među koje se ubraja i naša, podariti pravo ekscepcije neustavnosti redovnim sudovima značilo bi značajno ugroziti pravnu sigurnost.

Sa druge strane, tu je i pitanje njegovog političkog delovanja – da li je i dalje ovo nezavisan organ, iz čije nadležnosti su izuzeta „politička pitanja“ (political question, tj. acte de gouvernement)? U nekim zemljama, granice političkog delovanja određuje sam ustavni sud, od kojeg se očekuje da u tome bude „mudro uzdržan“. O tome se, na primer, Savezni ustavni sud Nemačke i izričito izjašnjava: „Princip judicial self-restraint/sudske suzdržanosti koji Savezni Ustavni sud nalaže sam sebi, ne znači umanjenje ili slabljenje njegovih nadležnosti, već odustajanje od bavljenja politikom“.[41] Ipak, iz razmatranja nedavne prakse nekih ustavnih sudova, pa i našeg, važno je zapitati se – može li se i odustajanje od bavljenja politikom smatrati političkim aktom? Odgovor na ovo pitanje značajno će odrediti ulogu i značaj ustavnog suda budućih pravnih poredaka evropskih zemalja.

 

LITERATURA

  • Beširević V., „Governing without Judges: The politics of Constitutional courts in Serbia“, Oxford University Press and New York University School of Law, 2015, http://icon.oxfordjournals.org/–content/12/4/954.full.pdf, 24.11.2016.
  • BVerfGE 36, 1 (14/15) – Grundlagenvertrag (31.07.1972, II)
  • Comella F. C., “The European model of constitutional review of legislation: Toward decentralization?”, I.CON. International Journal of Constitutional Law, Vol. 2, 3/2004.
  • Grubač M, „Ustavno sudstvo u Srbiji“, Glasnik Advokatske komore Vojvodine: Časopis za pravnu teoriju i praksu, Novi Sad 11/2011 (Grubač M., „Ustavno sudstvo u Srbiji“, Glasnik Advokatske komore Vojvodine: Časopis za pravnu teoriju i praksu, Novi Sad 11/2011)
  • Hamilton A., The federalist No. 78 (ed. J. R. Pole), Hackett Publishing Company, Inc, Indianapolis 2005.
  • Kneip S, „Constitutional courts as democratic actors and promoters of the rule of law: institutional prerequisites and normative foundations“, Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft 5(1):131-155 , 2011.
  • Košutić B., “Granice ustavnog suda u ostvarivanju vladavine prava“, Uloga i značaj ustavnog suda u očuvanju vladavine prava 1963-2013 (ur. Bosa M. Nenadić, sudija Ustavnog suda), Ustavni sud, Beograd 2013. (Košutić B., „Granice ustavnog suda u ostvarivanju vladavine prava“, Uloga i značaj ustavnog suda u očuvanju vladavine prava 1963-2013 (ur. Bosa M. Nenadić, sudija Ustavnog suda), Ustavni sud, Beograd 2013)
  • Krivični zakonik, Službeni glasnik RS, br. 85/2005, 88/2005 – ispr., 107/2005 – ispr., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013 i 108/2014
  • Lilić S, „Da li je ustavna žalba efikasan pravni lek za suđenje u razumnom roku?“, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 2/2007
  • Marinković T., „Interpretativne odluke ustavnih sudova“, Ustavni sud Srbije – u susret novom ustavu (ur. Bosa Nenadić, Srđan Đorđević), Ustavni sud Republike Srbije, Beograd 2004.
  • Marinković T., „Dejstvo odluka ustavnih sudova“, Uloga i značaj Ustavnog suda u ostvarenju vladavine prava, Ustavni sud Republike Srbije, Beograd 2013.
  • Marković R., Ustavno pravo i političke institucije, Beograd 2008. (Marković R., Ustavno pravo i političke institucije, Beograd 2008)
  • Nenadić B., „O nekim aspektima odnosa ustavnih i redovnih sudova“, Uloga i značaj Ustavnog suda u očuvanju vladavine prava, Ustavni sud Republike Srbije, Beograd 2013.
  • Nenadić, B. Ustavna žalba kao sredstvo za zaštitu ljudskih i manjinskih prava, http://mojustav.rs/wp-content/uploads/2013/03/Bosa-Nenadicpredsednica-ustavnog-suda-RS-Ustavna-zalba.pdf, 24. 11. 2016.
  • Pammel  v. Germany, App. No. 17820/91, 26 Eur. H.R. Rep. 100 (1998)
  • Paulson L. S., „Constitutional Review in the United States and Austria: Notes on the Beginnings”, Ratio Juris.Vol.16, 2/2003.
  • Pejić I., „Ustavni sud i sporovi o podeli vlasti“, Žurnal za kriminalistiku i pravo, Kriminalističko-policijska akademija,  Beograd 2013.
  • Probstmeier V.  Germany,  App.  No.  20950/92,  Eur.  H.R.  Rep.  100  (1998)
  • Rajić N., „Problemi u pokretanju postupka ocene ustavnosti zakona“, Žurnal za kriminalistiku i pravo, Kriminalističko-policijska akademija, Beograd 2013.
  • Sajo A., Limiting Government – An Introduction to Constitutionalism, CEU Press, Budapest – New York 1999.
  • Sczhmitz G., “The Constitutional Court of the Republic of Austria 1918-1920”, Ratio Juris. Vol. 16 2/2003 (240–65)
  • Simović D., „Ustavna žalba – teorijskopravni okvir“, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 1/2012
  • Solyom L., „The Role of Constitutional Courts in the Transition of Democracy“,  International Sociology, Vol. 18, 1/2003
  • Stojanović D., „Stanje i problemi u ostvarivanju naknadne kontrole“, Ustav Republike Srbije, pet godina posle (2006-2011), Niš 2011. (Stojanović D., „Stanje i problemi u ostvarivanju naknadne kontrole“, Ustav Republike Srbije, pet godina posle (2006-2011), Niš 2011)
  • Stone Sweet A., Governing with Judges, Oxford University Press Inc, New York 2002.
  • Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 98/2006, čl. 168, st.1
  • Ward D. K., Castillo R. C (ed.), The judiciary and American democracy: Alexander Bickel, the countermajoritarian difficulty, and contemporary constitutional theory, State University of New York Press, Albany 2005.
  • Whittinton K., “Constitutional Constraints in Politics”, University of Pennsylvania Press, Philadelphia 2009.
  • Vučić O., „Ustavno pravosuđe u Srbiji“, Žurnal za kriminalistiku i pravo, Kriminalističko-policijska akademija, Beograd 2013.
  • Zakon o ustavnom sudu, Službeni glasnik RS, br. 109/2007, 99/2011, 18/2013 – odluka US, 103/2015 i 40/2015

 

Teodora Miljojković

Student
University of Belgrade Faculty of Law

LIMITS AND CHALLENGES OF CENTRALIZED CONSTITUTIONAL REVIEW – EUROPEAN MODEL

Summary

In this paper I will explore the genesis and main features of the European model, along with the reasons why it was established  in the European countries within the three generations – first after the World War II, later in Spain and Portugal, and at last in postcommunist countries during the 90s. The last chapter will be dedicated to the matter of potential crisis of the European model – I will discuss the problems emerging from the practice of the constitutional courts. Are there internal or external pressures for the decentralisation of the constitutional review in Europe?

Key words:    Constitutional review. – Constitutional court. – Austrian model. – Problems of practice.

 

[1] Istorijski značaj začetka kontrole ustavnosti pripisuje se slučaju Marberi protiv Medisona 1803. pred tadašnjim Vrhovnim sudom, iako se slična idejna rešenja mogu uočiti još ranije, u engleskom kolonijalnom iskustvu.

[2] Georg Vanberg, The politics of constitutional review in Germany, Cambridge University Press, New York 2005, 9.

[3] A. Hamilton, The federalist No. 78 (ed. J. R. Pole), Hackett Publishing Company, Inc, Indianapolis 2005, 438.

“The JUDICIAL POWER of the United States shall be vested in one supreme court, and in such inferior courts as the congress shall from time to time ordain and establish.”

[4] Kelzen je prvi put ovaj pojam upotrebio u svom odgovoru Karlu Šmitu, na njegovu kritiku da će se Kelzenov model svesti na „nadzakonodavca“. Vid. Stanley L. Paulson, “Constitutional Review in the United States and Austria: Notes on the Beginnings”, Ratio Juris.Vol.16 No. 2/2003 (223–39),  233, fn.17

[5] Olivera Vučić, „Ustavno pravosuđe u Srbiji“, Žurnal za kriminalistiku i pravo, Kriminalističko-policijska akademija, Beograd 2013 , 2.

[6] Georg Sczhmitz, „The Constitutional Court of the Republic of Austria 1918-1920”, Ratio Juris. Vol. 16 2/2003 (240–65)

[7] Ibid.

[8] Alex Stone Sweet, Governing with Judges, Oxford University Press Inc, New York 2002, 133.

[9]  Paulson, 235.

[10] A. Stone Sweet, 35.

[11] Prema: Luigi Ferrajoli, Ustavna demokratija (B.Spaić prev.), Revus, 2012, 15-68.

[12] A. Stone Sweet, 36-38

[13] L. Solyom, „The Role of Constitutional Courts in the Transition of Democracy“,  International Sociology, Vol. 18(1), 2003, 133.

[14] „Smatra se da je nemački Ustavni sud svojom presudom od 18. decembra 1953. godine načinio prvi iskorak i, pored principa hijerarhije pravnih normi, uveo princip tumačenja prirodnopravnih načela, kada je odlučio u sporu koji se tiče jednakosti muškaraca i žena“.  Vid. Irena Pejić, „Ustavni sud i sporovi o podeli vlasti“, Žurnal za kriminalistiku i pravo, Kriminalističko-policijska akademija,  Beograd 2013, 20, fn.10

[15] Victor Ferreres Comella, „The European model of constitutional review of legislation: Toward decentralization?”, I.CON. International Journal of Constitutional Law, Vol. 2 No. 3/2004, 461-191, 488.

[16] Mišljenje da ništa kao stalnost ne može podstaći nezavisnost sudije iskazao je i A. Hamilton u Federalističkim spisima. Vid. Momčilo Grubač, „Ustavno sudstvo u Srbiji“, Glasnik Advokatske komore Vojvodine: Časopis za pravnu teoriju i praksu, Novi Sad 11/2011, 568.

[17] Sascha Kneip, „Constitutional courts as democratic actors and promoters of the rule of law: institutional prerequisites and normative foundations“, Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft 5(1):131-155 , 2011, 140.

[18] Keith Whittinton, „Constitutional Constraints in Politics”, University of Pennsylvania Press, Philadelphia 2009, 10. i dalje.

[19] S. Kneip, 141.

[20] Violeta Beširević, „Governing without Judges: The politics of Constitutional courts in Serbia“,  Oxford University Press and New York University School of Law, 2015, 956. http://icon.oxfordjournals.org/content/12/4/954.full.pdf, 24. 11. 2016.

[21] Bosa Nenadić, Ustavna žalba kao sredstvo za zaštitu ljudskih i manjinskih prava, http://mojustav.rs/wp-content/uploads/2013/03/Bosa-Nenadicpredsednica-ustavnog-suda-RS-Ustavna-zalba.pdf, 24. 11. 2016.

[22] Budimir Košutić, „Granice ustavnog suda u ostvarivanju vladavine prava“, Uloga i značaj ustavnog suda u očuvanju vladavine prava 1963-2013 (ur. Bosa M. Nenadić, sudija Ustavnog suda), Ustavni sud, Beograd 2013, 40.

[23] Ibid.

[24] Tanasije Marinković, „Interpretativne odluke ustavnih sudova“,  Ustavni sud Srbije – u susret novom ustavu, (ur. Bosa Nenadić, Srđan Đorđević), Ustavni sud Republike Srbije, Beograd 2004, 246.

[25] Ibid, 252-254.

[26] Nataša Rajić, „Problemi u pokretanju postupka ocene ustavnosti zakona“, Žurnal za kriminalistiku i pravo, Kriminalističko-policijska akademija, Beograd 2013, 154.

[27] Vid. Probstmeier  v.  Germany,  App.  No.  20950/92,  Eur.  H.R.  Rep.  100  (1998) kao i Pammel  v.

Germany, App. No. 17820/91, 26 Eur. H.R. Rep. 100 (1998) Takođe, V. F. Comella, 471.

[28] Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 98/2006, čl. 168, st.1

[29] Zakon o Ustavnom sudu, Službeni glasnik RS, br. 109/2007, 99/2011, 18/2013 – odluka US, 103/2015 i 40/2015 – dr.zakon, čl. 63.

[30] N. Rajić, 155.

[31] Upor. čl. 18 i čl. 182, st. 2 Ustava koji kaže da sudovi sude „na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora“.  O mišljenjima u teoriji vid. Ratko Marković, Ustavno pravo i političke institucije, Beograd 2008, 354. kao i Dragan Stojanović, „Stanje i problemi u ostvarivanju naknadne kontrole“, Ustav Republike Srbije, pet godina posle (2006-2011), Niš 2011, 14-17. O mišljenju sudije Ustavnog suda vid. B. Nenadić, „O nekim aspektima odnosa ustavnih i redovnih sudova“, Uloga i značaj Ustavnog suda u očuvanju vladavine prava, Ustavni sud Republike Srbije, Beograd 2013, 72.

[32] D. Stojanović, sudija Ustavnog suda, zapaža: „za naše sudove izgleda da je čitavo važeće pravo nesporno“, prema: N. Rajić, 156.

[33] M. Grubač, 558.

[34] Ibid. O ovom stavu uopšteno vid. Stevan Lilić, „Da li je ustavna žalba efikasan pravni lek za suđenje u razumnom roku?“, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 2/2007, Darko Simović, „Ustavna žalba – teorijskopravni okvir“, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 1/2012

[35] O kontroli ustavnosti kao „apelacionom ustavnom sudovanju“ u Nemačkoj, Italiji i Španiji vid. Andras  Sajo, Limiting Government – An Introduction to Constitutionalism, CEU Press, Budapest – New York 1999, 243.  kao i Tanasije Marinković, „Dejstvo odluka ustavnih sudova“, Uloga i značaj Ustavnog suda u ostvarenju vladavine prava, Ustavni sud Republike Srbije, Beograd 2013, 296, fn. 30

[36] Smatra se da je ovaj termin prvi put upotrebio Aleksandar Bikl (Alexander Bickel). Vid. The judiciary and American democracy: Alexander Bickel, the countermajoritarian difficulty, and contemporary constitutional theory (ed. Kenneth D.Ward, Cecilia R. Castillo), State University of New York Press, Albany 2005.

[37] Kao primer može se navesti Švedska, kao i Velika Britanija, mada je i tamo uspostavljen Vrhovni sud 2009. godine, koji ima pojedine nadležnosti bliske ustavnim sudovima.

[38] Čl. 171, st. 1 Ustava Republike Srbije nalaže : „Svako je dužan da poštuje i izvršava odluku Ustavnog suda“.

[39] Čl. 340 Krivičnog zakonika ne precizira da li se pod sudskim odlukama podrazumevaju i odluke Ustavnog suda.

[40] Slučaj koji ovo ilustruje dogodio se u Francuskoj 1993. kada je Stručno udruženje sudija izdalo saopštenje u kojem tumačenja Ustavnog saveta naziva „jalovim glosama“ i pozvalo druge sudije da se na njih ne obaziru. Vid. T. Marinković, 2004, 256.

[41] Vid. BVerfGE 36, 1 (14/15) – Grundlagenvertrag (31.07.1972, II)